(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)
2005年12月18日，建設部、國家發改委等八部委聯合下發《關于進一步推進城鎮供熱體制改革的意見》，要求各地用兩年左右實現供熱的商品化、貨幣化:停止由房屋產權單位或職工所在單位統包的福利用熱制度，改為由居民采暖用戶直接向供熱企業交納采暖費。
“暗補變明補”，即將原來由單位向供暖公司交費變為將這筆錢發到職工個人手中、對低收入困難群體提供采暖的保障、鼓勵節約、新建樓要裝熱計量表等等，都是改革的內容。而供熱主體的多元化，是完善和培育供熱市場的重要內容。
作為供暖體制改革的試點城市，大連先走一步，并取得了良好的效果。而像諸如北京、天津等超大城市，改革方案仍是一片玄機，相關部門面對媒體三緘其口。我們可以理解為，在這樣的大城市，供暖問題變得更敏感，超過了單純的民生問題層面。
然而，作為“計劃經濟體制的最后一塊福利”，供暖體制改革的這一步是早晚要邁出的
從原來的由單位向供暖公司交費，改為將這筆錢按不同級別發到職工個人手中，再由個人交納供暖費——大連的供暖改革給了一個“暗補變明補”的具體途徑。方案盡力在平衡各方利益，雖然它仍不完美，也未必具有普遍性
2006年1月1日，中國北方工業重鎮大連，氣溫是1℃～-7℃。郊外是一片皚皚白雪，北中國最寒冷的季節已經到來。穿過遼寧省大連市中山區天津街的繁華路段，盡頭是一小片低矮的棚戶區，狹窄幽暗的泥濘小道上還混雜著上個雪天遺留下來的冰屑。李萬永(化名)就坐在母親那間只有15平米的小屋內，這個狹小的空間里擠放著兩張床，一張桌子，桌子上擺著一臺老式電視，此外再也放不下任何大件家具。這是一間沒有暖氣的屋子，為了抵御屋外嚴寒，李萬永特意將爐火撥弄得更旺些。“按照這個溫度燒下去，一個冬天大概需要四五百元的煤火費。”李說。
這是新年的第一天，也是這個城市最冷的時節，由于擔心母親受凍，李萬永特意一大早從位于西崗區的家中趕到這里來。與母親的屋子不同，李居住在西崗區的那所住宅內安裝著暖氣。但他卻一直不清楚每個冬天暖氣要花多少錢，“因為是單位承擔的，我不太關心。”李萬永說。這個在大連一家國有企業工作到退休的普通工人，自1993年住進了單位分配的60平米的公房之后，就再也沒有為冬天取暖的事情操心過。
當改革來臨
但是，李萬永很快就會知道自己的房子究竟每個冬季要花多少取暖費了。作為福利供暖制度改革的試點城市，大連的“暗補變明補”政策已經正式出臺，將來，李萬永們要自己向供熱公司交供暖費了。
中國的福利供暖制度已經實行了半個多世紀，而對它的改革，是從2003年開始的。到了去年12月18日，建設部、國家發改委、財政部、人事部、民政部、勞動和社會保障部、國家稅務總局、國家環保總局等八部委聯合下發《關于進一步推進城鎮供熱體制改革的意見》，要求各地兩年內實現供熱的商品化貨幣化。
作為改革的一條重要原則，將停止由職工所在單位統包的福利用熱制度，改為由居民采暖用戶直接向供熱企業交納采暖費，同時，將實行采暖費補貼由“暗補”變“明補”。
所謂“暗補”，就是幾十年來中國城市中一直實行的由職工所在的單位向供熱公司交納供暖費。比如1969年從部隊轉業分配到大連市糧食局工作的張恒業，就一直享受著這份福利。1998年單位房改時，張恒業花費了2萬3千元將所住的那間房子的產權購買過來，但供暖費卻還是由單位承擔。
這幾乎是北中國大多數家庭的縮影。在各個城市還沒有大規模集中供熱的年代里，職工自己燒煤爐取暖，單位每年發放采暖費。到了上世紀70年代后期，各個城市的集中供熱陸續發展之后，住進公房的職工的供暖費全部由單位提供，自己并不需要花費一分錢。
沈陽市供熱管理辦公室副主任侯冰在接受記者采訪時指出，從上世紀80年代到90年代中期，“基本不存在采暖費拖欠的問題，因為企業的效益都比較好。”根據侯提供的數字，那時候沈陽市供暖企業的收費率基本保持在99%以上。
但是這種狀況后來發生了變化。隨著企業轉軌、改制，從90年代中后期開始，遼寧國有企業出現大面積虧損，采暖費的收取成為每個供暖企業冬季面臨的最大問題。“發展到后來，一個供熱企業能收取到70%的供暖費就算是很不錯的了。”遼寧省城鎮供熱協會秘書長于洪說。而沈陽市一些企業這個收取比例甚至一度低至60%。
為了償還采暖費，一些企業開始用產品抵押。每個采暖季結束，不少供熱企業的院落里堆滿了各式各樣用來抵扣采暖費的產品，從毛巾到暖壺，一些供熱企業甚至不得不開辦商店來出售這些產品以減低拖欠采暖費帶來的損失。而根據沈陽市建委的一份統計，僅僅在沈陽市，歷年來拖欠的采暖費用就已經達到了14億元。“收費難不但造成供熱企業運轉困難，也相應掩蓋了供熱企業因管理不善導致成本過高的矛盾，不改顯然是維持不下去了。”遼寧省建設廳住宅與房地產業處副處長葉天泉說。
李萬永并不關心供熱企業是否虧賬，但他還是從身邊發生的事情中感到“供熱公司急了”。一天，住在樓下的一戶鄰居收到了法院的傳票，原因是多年欠交采暖費被供暖公司起訴到了法院。“這家夫妻雙雙下崗，采暖費改由自己交納，他們確實交不起，(供暖公司)連這樣的家庭都要起訴，看來是撐不下去了。”
普通工人或處級干部:兩個家庭的補貼賬本
目前在中國，有40多個供暖改革試點城市。在遼寧，供暖改革的試點城市共14個，其中只有大連、鞍山、朝陽和鐵嶺4個城市已經推進到出臺了具體的“暗補變明補”的補貼方案。各城市的具體方案不盡相同。
大連的市民張恒業第一次聽到供暖要進行收費改革是在2005年9月，陸續有不少老朋友開始在他面前提到供暖改革的事情，但改什么，怎么改，自己卻一點也摸不準。“左右不過是要從老百姓口袋里掏錢。”張恒業當時想。多年間的數次有關福利的改革結果，讓張恒業的第一個反應是不信任。
很快，收費改革方案通過報紙公布出來。張恒業按照方案算了算自己的賬，以目前每平米23元的收費標準，他這所56.7平米的房子每個取暖季要向供熱公司交納1304元采暖費。
但讓張沒有料想到，新方案同時公布的補貼標準讓自己最后并沒有吃虧。按照這個方案，大連所有的機關、企、事業人員都能享受到與職級相應的補貼標準:局級140平米、處級105平米、科級85平米、普通工勤人員60平米，以此為依據，個人承擔30%，單位承擔70%。單位要出的這筆費用將直接發放到個人手中。
曾經擔任過大連市飼料公司紀委書記的張恒業算起來是個處級干部，他由此可以領到1690元(105×23×70%)。而張在大連紡織廠工作的妻子作為普通工人，則能夠領到966元(60×23×70%)。這樣算下來，交完采暖費，張恒業的家里還能剩余數百元。張說，自己對這個方案還是較為滿意。
與張恒業相比，李萬永則沒有這么寬裕，這位工齡超過25年的老工人可以享受到科級標準，這樣他從單位領到了1368元(85×23×70%)。自己的妻子卻因為兩年前被買斷工齡，單位不再負擔她的采暖費，因此并未能享受到此次補貼。而根據李目前的住房，他需要向供熱公司繳納1380元，算下來收支基本持平。“我無所謂，不過左手接過來，右手交出去，但你說這不是純粹瞎折騰嗎？”李一邊反問，一邊表達了對妻子領不到采暖補貼的不滿。
誰是受益者
遼寧省建設廳住宅與房地產業處副處長葉天泉卻并不認為這是“瞎折騰”，按照葉的說法，從1995年醞釀改革，到2005年改革方案公布，期間種種艱辛，遼寧采暖收費制度改革可謂是“十年磨一劍”。
在葉天泉看來，“暗補”變“明補”之后，職工和供熱企業供需雙方直接見面，企業收到了錢，職工享受更高的供熱質量，而職工單位也可以從復雜的關系中脫身而出，完全是一個多贏的局面。“從鞍山、大連、鐵嶺、朝陽這些試點城市的效果看，收費率提高了，供熱質量業提高了，老百姓的利益也沒有受損。”
李萬永卻并不愿理會這些理論，“我就關心自己的利益有沒有受到損害。”他抱怨說。由于采暖補貼收支平衡，這讓李萬永感到此次改革其實并沒有給自己帶來什么變化，而那些單位效益好，雙方都能領到補貼的家庭才是這次改革的受益者。當然，作為干部，級別越高，得到的收益也就會更多。
但大連市集中供熱辦公室主任劉愛博卻不這樣看，“改革難免帶來利益分化，但最主要的是看大多家庭是否受益，最困難人群是否有保障，改革是否見到成效。”而按照他的說法，在大連，這次改革難得之處就是，這些全都做到了。
他給出了一個測算，根據大連市建委的統計，大連市目前的戶均居住面積為66平米，按照新方案，一對普通的雙職工按照此次補貼至少可以承擔起84平米住房面積的采暖費用，這樣不但可以完全交納，還略有剩余，而這樣的家庭在大連市占據了絕大多數。
而對于單身職工或類似李萬永這樣只有一人領取采暖補貼的家庭，劉愛博說，當初之所以訂立70%的補貼比率，而不是夫妻雙方各50%，就是考慮到這部分群體的利益，“從實踐來看，這部分人群基本沒有受損。”
而那些困難居民，按照大連方案，將可以按照每戶60平米，享受全額補貼，資金由市政府建立的“城市供熱專項保障資金”提供。在大連，困難居民的范圍定在了——城市最低保障居民、無就業家庭、大齡夫妻雙失業人員、喪偶且撫養未成年子女的失業人員、夫妻雙失業后退休人員共五類人。
“不可能面面俱到，但應該享受保障和最需要享受的人群都覆蓋到了。”劉愛博以改革后的成效來印證自己的話，大連市供暖改革后兩個月，采暖費的收繳率比往年上漲了15%，綜合算下來能夠達到90%。而到了采暖季結束，這個比率還會上升。“這說明絕大多數家庭是接受改革，并愿意交費的。”
不做“醫改第二”
一直參與遼寧供暖改革的遼寧省建設廳住宅與房地產業處副處長葉天泉也始終關注著外界評價。“我們不會做成醫改第二。”在看到網絡上有關擔心“熱改”會步“醫改”后塵的評論后，葉天泉笑著說。
他駁斥了“熱改”只是公務員和國有企業人群受益的說法，他表示遼寧這次改革的范圍不但包括國家機關、事業單位，也包括各類經濟形式的企業。“不論是國營的還是私營的，只要在這個單位工作，就應該得到補貼，而且熱價上漲補貼就相應上漲。”
葉說，為了防止改革導致困難群體受損，遼寧此次改革專門規定，對那些經濟效益不好的企業，凡審批企業職工工資時，采暖補貼也隨工資一起審批。而特困企業、倒閉企業職工的采暖費，則由各市建立的供熱專項調節資金解決，這項基金不能低于該市采暖費總額的30%。
根據遼寧省建設廳的官方數據，到2005年11月底，遼寧全省累積建立的供熱專項調節資金有13.5億元。而沈陽一市則每年達到1億～1.2億元。另外，從2003年起，遼寧省財政也每年下撥6000萬元左右對城市困難群體進行補貼。“供暖不能簡單看成一項福利，在北方城市這是生存需要，供暖穩定具有政治意義。”葉天泉強調說。
政府的政策看上去似乎并沒有遺忘那些困難群體。但這也并沒有妨礙李萬永們繼續發牢騷。李的妻子得不到補貼、妹妹夫妻雙雙下崗后到處打零工，既夠不上政府的困難居民標準，也沒有固定單位領取補貼，母親還是一如既往地燒著自己掏錢的煤爐——這是擺在自己眼前最切實的感受。
“對改革有各種看法我們都理解，這也是改革的難處所在。”大連市集中供熱辦副主任王文桐說。他提到改革初自己也曾有過幾個擔心:一是財政負擔加重，改革的成本就會過高;二是企業支出增加，于是有了借口不給補貼;三是職工領到補貼不去交費，供暖企業還是無法正常運轉。“現在看這些情況都沒有出現。無論是供熱質量還是繳費率最終都得到了提高，這說明我們改革的方向是正確的。”
根據大連相關部門的測算，改革后，政府支出(包括事業單位)與原來基本持平。按照劉愛博的說法，如果加上對困難居民的補貼，政府支出則會“略微上升”。而企業的支出則基本保持不變，小部分改制企業和退休職工較多的企業負擔會加重。
那么像買斷工齡人員、企業改制后的退休人員、下崗但不夠補貼標準的群體，這些人不屬于低保，他們的補貼怎么辦？還有私營企業職工，如果企業就是不給補貼，政府如何處罰？
在被問到這些問題時，王文桐承認，這都是自己面臨的頭疼事，改革方案還有漏洞。“這些都是下一步要解決的重點，但供暖改革只是整個改革的一個小小分支，期望通過供暖改革來解決所有的問題，畢竟是不現實的。”他說。
大連是遼寧省的一個比較富庶的城市。它可以動用政府的財政來解決低收入者的采暖補貼問題。如果換一個城市，是不是能這樣順利地解決這些問題？人們有理由說出這些疑問。
2005年12月21日，北京供暖管理部門有關負責人在接受《21世紀經濟報道》采訪時，將供暖對象分為四類:
第一， 在事業單位上班的“泛公務員”隊伍。“暗補”變“明補”對他們影響不大，因為這部分人的采暖補貼依然來自各級財政，十分穩妥。
第二， 自收自支的一些企業和國有控股企業。從一些試點城市經驗來看，基本上補貼取決于企業當下的經濟效益。
第三， 臨時工等社會自然人。這部分人的福利補貼是含在整體工資中的，取決于用工之前雇傭雙方的協議。
第四， 失業人員和破產企業退休人員等社會救濟人群，這部分群體的采暖費補貼更多地依賴于社會保障。
如果那些自收自支的單位經濟效益不佳;如果那些臨時工等社會自然人的老板不肯給他們供暖補貼;如果失業人員和破產企業退休人員的社會保障不能得到保證(據了解北京針對低保戶暫時還沒有供暖費用的補償和配套辦法的出臺)，這種改革，會不會如同去年10月29日在發改委主辦的“資源價格改革研討會”上一些專家的擔心，變成了“甩包袱”？
(本刊記者李楊對此報道亦有貢獻)
鞍山改革方案與大連改革方案
鞍山市總體以住房分配貨幣化有關政策規定的各級、各類人員住房限額標準計發職工采暖費補貼。限額標準內住房面積采暖費，個人承擔15%，其余85%按補貼基數乘以補貼系數計算后給予補貼。其中補貼基數是按照燃煤鍋爐、燃油鍋爐、熱電聯產供暖以及采用電、燃氣供暖70元/月，余熱水供暖52元/月計算。補貼系數則根據級別、職稱以及家庭狀況計算。
大連方案同樣是以根據職工的職務(職稱)確定采暖費補貼額。具體補貼計算公式:〔住房面積標準(平方米)×采暖費標準(元/平方米)×70%〕÷12＝月補貼額(元)。其中黨政機關公務人員、社會團體、事業單位人員住房面積標準：局級140平方米，處級105平方米，科級和科級以下85平方米。專業技術人員的住房面積標準：正高級職稱比照局級；副高級職稱比照處級；初、中級職稱比照科級。工勤人員的住房面積標準：高級技師比照處級；技師和高級工比照科級；中級以下的工勤人員(含普通工人)工齡滿25年以上的比照科級，不滿25年的按照60平方米的補貼標準執行。企業和民辦非企業單位可根據本單位實際情況，參照本補貼標準，經職工代表大會討論后，確定各類人員住房面積標準和補貼額。但每個職工月補貼額不得低于工勤人員最低補貼標準。
(來源：《中國新聞周刊》；孫展)
