堵點四：素質與秩序

　　爭議

　　在大街小巷行走，人們慣于相互指責。機動車駕駛員指責行人、騎自行車者不守交通規則；行人、騎自行車者則指責機動車駕駛員橫沖直撞、亂停亂放。

　　“交通違章輕則導致秩序混亂、交通擁堵，重則導致交通事故。”公安部交通管理研究所副所長王長君說。

　　有人建議，應該加大對違章者的處罰力度，如對于機動車違章占道停車，首次罰款200元，第二次罰款400元，以此類推，懲戒違章。

　　段里仁則認為，中國社會大量的交通違章現象，其背后有深刻的教育缺失、執法不嚴、交通設施配建不到位等背景。而改變人們的行為習慣，只能是一個漸變的過程。因此中國的城市要實現良好交通秩序，還有較長的一段路要走。

　　出路

　　不遵守交通規則，反映出人們的交通觀念沒有跟上時代的發展。要改變人們的交通違章行為，要從宣傳教育抓起。

　　“應該讓中小學生上街維護交通秩序，讓他們在參與交通管理的過程中，認識到遵守交通規則的重要性。但由于強調要為中小學生‘減負’，現在已經很少能看到中小學生上街維持交通秩序了。這其實是一種倒退。”段里仁說。

　　另一方面，交通設施的設置無法做到人性化，不夠科學合理，也是誘發交通違章的重要原因之一。例如，兩個公交車站分別在道路的兩側，如果沒有地下通道或過街天橋相連，很容易誘發行人橫穿馬路、翻越隔離欄等違章行為。又如，自行車道如果變成了“斷頭路”，或者被違章停車的車輛占用，那么騎車者別無選擇，只能選擇駛上快車道。

　　在段里仁看來，法律法規只能用來懲罰少數人，如果交通安全教育更到位、交通設施建設更加人性化，肯定只有少部分人選擇違章，這時候交通執法才能成為維護交通秩序的有效保障。

　　段里仁介紹，上世紀50年代，日本城市的交通秩序也很混亂。但花了20年多年時間，日本城市的交通秩序得到了有效治理，交通擁堵也明顯減少。

　　在國外考察時，段里仁還注意到了一個有趣的現象。在新加坡、日本等國家，不但交警在維護交通持續，很多社會團體，如紅十字會、婦女協會也都上街維護交通秩序。而目前在中國，只有市政府及交管部門在為維護交通秩序奔忙，很多交通參與者可能對城市的交通狀況也感到焦慮，但他們并沒有采取實際行動為維護城市交通秩序出力。

　　段里仁說，應動員各級政府、社會團體及志愿者，共同維護交通秩序，改變城市交通秩序混亂狀況。在維護秩序的同時，也會改變大家自身的交通行為。

　　難點

　　按照《中華人民共和國道路交通安全法》，對行人、乘車人、非機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規，可處警告或5元以上50元以下罰款。但大部分行人或騎自行車者都對交警處罰其違章抱有抵制情緒，處罰并糾正這類違章，需要花費大量時間和精力。

　　毛保華指出，對特殊車輛的管理，是目前交通管理面臨的一項重大挑戰。

　　據相關交通專家介紹，北京市目前有80多萬輛公車，政府機構的公車在享受特殊路權的同時，也越來越多成為交通違章的主體。還有，在一些城市，公交客運公司及公交車駕駛員有“老大”思想，也存在交通違章行為。

　　“這些車輛違章，很容易誘發其他車輛駕駛員模仿；而機動車駕駛員違章，又會誘發行人及非機動車駕駛員的普遍違章。這將使之前治理交通違章的努力全部落空。”這位專家說。

　　希望：聚焦國家規劃之“手”

　　“中國大城市交通規劃研討會”11月26日在江蘇蘇州召開。與會專家紛紛呼吁，政府部門應該改變觀念，提高大城市交通規劃的地位。

　　與會專家建議說，“不能再把交通規劃看作城市規劃的附屬品，它是城市的血液，是‘生存系統’，政府部門需要從體制上提高城市交通規劃的地位和決策等級。”

　　綜合交通體系

　　北京工業大學交通研究中心教授陳艷艷認為，為更好地治理城市擁堵，在各種交通方式的銜接上，還需要城市規劃及交通管理部門精心設計。

　　據相關交通專家介紹，交通方式分為點交通、線交通、面交通三大類。大部分交通運輸的全過程，都不是靠一種方式來完成的，需要至少兩種交通方式相互整合，才能達到目標。綜合交通運輸體系有利于讓各種交通方式相互銜接，發揮各自優勢、而不是讓他們形成競爭關系。

　　例如，自行車和公交車，如果處理不好，就可能形成競爭關系。有專家建議，在城市中，可以將人們從小區到公共交通站點的出行，用公共自行車體系連接起來，從而實現兩種交通方式的協調配合。

　　又如，城市軌道交通與小汽車，其協調配合的最好方式是在軌道交通站點附近，規劃建立停車場，方便駕車者換乘公共交通工具，進出城市中心區，同時也達到了限制小汽車進入城市中心區擁堵路段的目的。

　　中國工程院院士、中國科學院院士周干峙建議，城市規劃及交通管理部門，應該按照“綜合交通體系”的要求，協調發展快速交通和慢速交通。慢行交通系統更適合中短距離交通，主要交通工具是自行車、電動自行車，城市規劃應該為這部分交通創造更好條件，逐步建立相對獨立的非機動車道路網絡。

　　綜合交通運輸體系建設，有利于實現城市交通與空間布局的協調發展。住建部城市交通工程技術中心副主任馬林介紹說，“例如，北京市主干道道路較寬，但路網密度偏低，如果北京市打算建設地下交通干道，加密路網，應該綜合計算交通流量，并合理設計地下干道的出入口，避免出現新的擁堵。”

　　體制制約規劃

　　交通運輸部部長李盛霖在接受本刊記者采訪時曾表示，城市交通擁堵的問題，需要靠建設綜合交通體系加以解決。他表示，現階段要推動區域綜合交通運輸體系建設，探索建立協調機制，統籌規劃各種運輸方式，促進區域交通一體化發展。

　　2010年5月，住建部也下發了《城市綜合交通體系規劃編制導則》，要求將這一規劃作為編制城市對外交通、道路建設、公共交通、步行與自行車交通、交通樞紐、停車等子系統規劃的依據。

　　段里仁認為，建立區域的綜合運輸交通體系，可以利用鐵路、城市軌道交通、公路運輸等方式，將北京市與周邊的新城區，甚至更遠的城市相連，有利于消除城鄉差別，讓人們搬離北京市中心城區，將向心力變成離心力。

　　但現階段，在建設城市綜合交通運輸體系的規劃及實施方面，仍然受到體制的制約。

　　馬林介紹，按照大部制改革的方案，住建部已經將城市客運等管理職能，移交給交通部。而城市交通規劃本質上仍然是城市總體規劃的一部分，需要由城市規劃部門來統一協調制定，這些規劃部門仍然受住建部的領導。

　　在2008年國務院大部制改革時，曾經將統一交通規劃的職責，交給了交通運輸部，但由于建立綜合運輸交通體系需要涉及公路、鐵路、民航、城市交通等多個領域，需要多部門配合，而交通運輸部不具備讓這些部門相互配合的行政權力。因此綜合交通體系在規劃階段，就遇到了協調難的問題。

　　據陳艷艷介紹，北京市規劃建設13號地鐵線時，曾考慮與鐵路部門合作，利用已有的鐵路線，并共同建設交通樞紐。但由于分屬于不同的部門，協調上存在難度，這項工作最終沒能進行下去。地鐵13號線和北京北站后來分別建設了交通樞紐，結果導致地鐵13號線與2號線換乘距離較遠，這就不符合建設綜合交通運輸體系的要求。

　　對此，國家發改委綜合運輸研究所所長郭小碚表示，由于國家強調建設綜合運輸體系，“十二五”期間城市交通與鐵道部門將實現更緊密合作。屆時，城市交通可更多利用已有城市鐵路，進行運輸。而且鐵路部門還將發揮自身優勢，解決更多城市群內的交通運輸問題。

　　在國家規劃層面上

　　“城市交通擁堵，本質上是區域經濟發展不平衡的表現。因此需要從區域經濟發展、產業規劃和建設綜合運輸體系的層面加以考慮。”中國社科院城市發展與環境研究所研究員宋迎昌認為。

　　宋迎昌說，與上海不同，北京的經濟發展沒能有效帶動周邊地區發展，導致大量人口向北京中心城區集中，尋找就業、醫療、教育等資源，也帶來大量交通需求，導致城市一步步陷入“堵局”。

　　北京市新城區規劃也存在問題，宋迎昌認為，沒有下決心建設上百萬人口的城市，而是將其建成了單一功能的“睡城”，很多公共服務仍要依賴中心城區。從全國范圍來看，武漢、南京等城市的功能區分化明顯，但也只具備單一功能，沒有實現綜合配套，這些城市的交通擁堵狀況與北京類似。

　　宋迎昌建議，從更長遠發展角度考慮，北京應不僅限于新城建設，還應該把周邊河北省的一些縣市納入統一規劃，可以將學校、醫院及公司總部等機構搬遷到這些地方，把相對單一的功能區變成綜合功能區，形成產業集群，就地解決就業等問題，縮短人們的出行距離。

　　“這些規劃思路的實施，已不是某個部門可解決的問題，需要城市規劃部門、國土資源部門、交通部門、甚至主管產業發展的部門共同實施。北京等單一城市自己也解決不了這些問題，因此應該上升到國家層面來加以解決。”他說。

　　在陳艷艷看來，解決城市擁堵的問題，涉及汽車產業的發展、國家的能源戰略、跨省區的區域合作戰略等，因此，只能上升到國家層面加以討論。

　　還有交通專家建議，應該將區域的綜合交通體系規劃也上升到國家層面，與區域經濟發展規劃一起，進行統一規劃和綜合評估，這樣才能圍繞城市群發展的總體目標，優化配置交通資源，處理好城市發展與良好機動性的關系。(劉亮)