非典、禽流感、礦難、井噴、洪水……近年來發生的諸多突發事件讓人們記憶猶新。痛定思痛，總結經驗教訓，提高政府依法應對突發事件的能力已成為當務之急。6月24日，突發事件應對法草案首次提請十屆全國人大常委會第22次會議審議——
從緊急狀態法到突發事件應對法
提請立法機關審議的突發事件應對法草案共7章62條，其適用范圍定位于對突發事件的預防和應急準備、監測和預警、應急處置和救援、事后恢復和重建等應對活動。
此前，突發事件應對法草案曾以緊急狀態法的名稱列入十屆全國人大常委會立法規劃。國務院法制辦主任曹康泰說：“憲法規定的緊急狀態是應對最高程度的社會危險和威脅時采取的特別手段，前提是非常嚴格的，實踐中很少適用。”
草案規定，發生或者即將發生特別重大突發事件，對人民生命財產安全、國家安全、公共安全、環境安全或者社會秩序構成重大威脅，采取本法和其他有關法律、法規、規章規定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態的，由全國人大常委會或者國務院依照憲法和其他有關法律規定的權限和程序決定。
曹康泰在向常委會組成人員作說明時表示，這樣規定主要是考慮解決中國在突發事件應對活動中存在的突出問題，通過對各類突發事件的應對行為加以規范，明確應對工作的體制、機制、制度，以提高全社會應對各類突發事件的能力。
應對突發事件存在四大問題
所謂突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。
“中國是一個自然災害、事故災難等突發事件較多的國家。各種突發事件的頻繁發生，給人民群眾的生命財產造成了巨大損失。”曹康泰說。據統計，2005年，中國共發生各類突發公共事件540萬起，造成約20萬人死亡，直接經濟損失約3253億元。
近年來，中國各級政府制定了有關自然災害、事故災難、公共突發事件和社會安全事件的應急預案，初步建立了突發事件的應急管理體制和機制。但曹康泰坦言，在突發事件應對工作中還存在4方面突出問題：一是應對突發事件的責任不夠明確，統一、協調、靈敏的應對機制尚未形成；二是一些行政機關應對突發事件的能力不強，危機意識不高，依法可以采取的應急處置措施不夠充分、有力；三是突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等制度、機制不夠完善；四是社會廣泛參與應對工作的機制還不健全，公眾自救與互救能力不強。
“在認真總結中國應對突發事件經驗教訓、借鑒其他國家成功做法的基礎上，根據憲法制定一部規范應對各類突發事件工作共同行為的法律是十分必要的。”曹康泰說。
明確各級政府和有關部門職責
2003年12月23日，重慶開縣天然氣井發生特大井噴事故導致243人死亡，信息不暢、應對不及時是主要原因；今年3月25日，開縣再次發生天然氣泄漏，由于當地及時啟動應急預案，萬余名群眾緊急轉移，沒有出現人員傷亡。
開縣兩次類似事故的應對實踐表明，建立統一領導、分級負責、綜合協調的突發事件管理體制是應對突發事件的關鍵。
草案根據社會危害程序、影響范圍等因素，將自然災害、事故災難和公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般4級，明確了各級政府應對各類突發事件的責任，對不同級別、不同種類和不同嚴重程度的突發事件進行處置的主體、權限都作了規定。
草案還規定，國家建立健全突發事件預警制度。按照發生的緊急程度、發展態勢和可能造成的危害程度，突發事件分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。
對于政府和有關部門沒有采取預防措施、導致發生嚴重突發事件的，或未按規定及時采取措施處置突發事件或者處置不當、造成嚴重后果的情況，草案都規定了明確的法律責任。
最大限度保護公民權益不受侵犯
及時有效處置突發事件，需要賦予政府必要的處置權力，使其能夠有效組織、動員各種資源應對危機，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害。但是，權力的集中行使，可能會發生濫用權力，侵犯公民、法人和其他組織權益的情況。
專家指出，突發事件應對法的立法理念，就是在有效控制危機，維系社會共同利益的同時，盡量將對公民權利和自由的影響壓縮到最低程度。
草案規定了政府為處置突發事件可以采取各種必要的措施，明確公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作。同時草案規定：政府為處置突發事件可以選擇多種措施的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人或者其他組織權益的措施；為應對突發事件征收公民、法人或者其他組織的財產應當及時返還，不能返還或者財產被毀損的，應當給予合理補償。
(據《人民日報海外版》；李有軍 劉曉林)
