深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化(學習貫徹黨的二十屆四中全會精神)

　　城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出“深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化”，明確了推進新型城鎮(zhèn)化的目標任務(wù)和思路舉措。這是以習近平同志為核心的黨中央從戰(zhàn)略和全局高度作出的重大戰(zhàn)略部署，為做好“十五五”及未來一段時期新型城鎮(zhèn)化工作提供了根本遵循和行動指南。要認真學習領(lǐng)會并貫徹落實，深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，充分釋放新型城鎮(zhèn)化蘊藏的巨大內(nèi)需潛力，為中國式現(xiàn)代化提供強勁動力和堅實支撐。

　　一、“十四五”時期新型城鎮(zhèn)化取得重大成就

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新型城鎮(zhèn)化工作，習近平總書記對新型城鎮(zhèn)化作出一系列重要論述，引領(lǐng)我國走出一條中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動新型城鎮(zhèn)化取得歷史性成就。“十四五”時期以來，我國常住人口城鎮(zhèn)化率由63.89%提高至67%。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效明顯。戶籍制度改革取得歷史性突破，城市落戶條件進一步放寬放開，超過1.7億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)供給擴面提質(zhì)，國家基本公共服務(wù)對非戶籍常住人口覆蓋范圍不斷擴大，義務(wù)教育階段隨遷子女在公辦學校就讀和享受政府購買學位服務(wù)比例達96.8%。市民化配套政策不斷完善，“人地錢掛鉤”機制有效實施。城鎮(zhèn)化空間布局持續(xù)優(yōu)化。“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，城市群和都市圈發(fā)展壯大，19個城市群常住人口占全國比重提升至75%左右、地區(qū)生產(chǎn)總值占全國比重穩(wěn)定在83%以上，一批現(xiàn)代化都市圈加快培育，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)扎實推進，城市數(shù)量增加至694個，城市綜合實力持續(xù)增強。城市發(fā)展質(zhì)量顯著提高。“多規(guī)合一”改革縱深推進，城市治理效能不斷增強，盲目擴張“攤大餅”問題有效遏制，“大城市病”明顯緩解。城市基礎(chǔ)設(shè)施迭代升級，城市供水普及率、燃氣普及率、污水處理率均超過99%，建成世界規(guī)模最大的城市住房保障體系，城市安全韌性水平整體提高。城市歷史文化保護傳承深入推進，城市文明程度持續(xù)提高。城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，城市生活垃圾無害化處理率超過99%，城市天更藍、水更清、環(huán)境更優(yōu)美。城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得積極成效。要素雙向流動更加順暢，城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)供給機制有序建立，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展取得積極成效，城鄉(xiāng)居民收入比縮小到2024年的2.34∶1。

　　同時，也要清醒地看到，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展也面臨一些新情況新問題新挑戰(zhàn)：城市老齡化、少子化、區(qū)域人口增減分化特征明顯，人口結(jié)構(gòu)快速變化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量仍待提高，超大特大城市對周邊的輻射帶動作用發(fā)揮不夠，一些中小城市和縣城承載能力不足；城市部分房屋和基礎(chǔ)設(shè)施老化，群眾訴求更加多樣，安全穩(wěn)定風險增多，治理難度加大，等等。

　　我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段，城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然有很大的空間和潛力。“十五五”時期，全國常住人口城鎮(zhèn)化率預計提升至70%以上。要準確把握我國城鎮(zhèn)化發(fā)展所處的歷史方位，主動適應(yīng)形勢變化，深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，不斷開創(chuàng)“十五五”時期新型城鎮(zhèn)化發(fā)展新局面。

　　二、科學有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

　　習近平總書記指出：“解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化最基本的趨勢是農(nóng)村富余勞動力和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。”“十五五”及未來一段時期，要把推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正融入城市。

　　(一)推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度。進一步深化戶籍制度改革，逐步放開放寬落戶限制，清除“隱性落戶門檻”，提高戶籍登記、遷移便利度，暢通農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶渠道。推動相關(guān)公共服務(wù)隨人走，重點解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最關(guān)心的子女教育、住房保障、社會保險等問題，穩(wěn)步實現(xiàn)基本公共服務(wù)由常住地供給。

　　(二)完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化配套政策。進一步推動轉(zhuǎn)移支付、要素配置等與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機制，推動中央財政性建設(shè)資金向吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量較多城市傾斜。

　　(三)保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益。依法維護進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，探索建立自愿有償退出的辦法，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可進可退，無論進城還是回鄉(xiāng)都能有基本保障。

　　三、促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局

　　習近平總書記指出，要促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。“十五五”及未來一段時期，要順應(yīng)我國人口流動和經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢，持續(xù)完善城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，著力構(gòu)建疏密有致、分工協(xié)作、功能完善的城鎮(zhèn)化空間格局。

　　(一)推進超大特大城市治理現(xiàn)代化。加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，推動超大特大城市“強身健體”，做強做精核心功能，合理有序疏解一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等非核心功能，增強全球資源配置、科技創(chuàng)新策源、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)能力，打造高質(zhì)量發(fā)展主引擎。

　　(二)加快城市群一體化和都市圈同城化。著眼于提高城市對人口和經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合承載能力，發(fā)展組團式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，增強中西部和東北的城市群、都市圈對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的支撐作用。加強城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作，優(yōu)化城市群之間產(chǎn)業(yè)分工和空間聯(lián)系，構(gòu)建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機制。建立健全都市圈同城化推進機制，促進通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、公共服務(wù)便利共享。

　　(三)優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)。立足大中城市特色資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，推動制造業(yè)差異化定位、規(guī)模化集群化發(fā)展，因地制宜建設(shè)先進制造業(yè)基地、商貿(mào)物流中心、區(qū)域?qū)I(yè)服務(wù)中心，在中西部有條件的地區(qū)培育發(fā)展省域副中心城市，提升大中城市功能品質(zhì)。推動要素條件良好、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)扎實、發(fā)展?jié)摿^大的小城市加快發(fā)展，有序引導人口向鄰近的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移。堅持規(guī)模適度、突出特色、強化功能，分類引導小城鎮(zhèn)發(fā)展。扎實推進邊境城鎮(zhèn)建設(shè)，增強穩(wěn)邊固邊、人口集聚、安全發(fā)展能力。

　　四、分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)

　　習近平總書記指出，扎實推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動興業(yè)、強縣、富民一體發(fā)展。“十五五”及未來一段時期，要統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，推進縣城補短板強弱項，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化。

　　(一)科學把握功能定位。我國幅員遼闊，不同地區(qū)縣域間自然條件、資源稟賦、發(fā)展基礎(chǔ)等方面差異較大。要堅持因地制宜，分類引導縣城發(fā)展方向，加快發(fā)展大城市周邊縣城，積極培育專業(yè)功能縣城，合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城，引導人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成各具特色的發(fā)展路徑。

　　(二)提升產(chǎn)業(yè)支撐能力。堅持突出特色、錯位發(fā)展，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提升產(chǎn)業(yè)平臺功能，健全商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)，重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，強化職業(yè)技能培訓，穩(wěn)定擴大縣城就業(yè)崗位，推動以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、以業(yè)聚人。對城鎮(zhèn)化率較低且人口規(guī)模大、有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和條件的地區(qū)，在協(xié)調(diào)推進新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化方面加快突破，提升潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平。

　　(三)提升公共服務(wù)水平。更大力度投資于人，圍繞人的全生命周期需求改善公共服務(wù)，實施縣域普通高中發(fā)展提升、縣醫(yī)院綜合能力提升等重點任務(wù)，促進縣城市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級，實現(xiàn)公共設(shè)施能力與常住人口規(guī)模基本匹配，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要。

　　(四)以縣域為基本單元促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。促進城鄉(xiāng)要素自由流動和公共資源合理配置，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，推進城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸、公共服務(wù)和社會事業(yè)向鄉(xiāng)村覆蓋，縮小城鄉(xiāng)差別，促進城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。

　　五、大力實施城市更新，建設(shè)現(xiàn)代化人民城市

　　習近平總書記指出：“城市是人集中生活的地方，城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。”“十五五”及未來一段時期，要認真踐行人民城市理念，堅持“五個轉(zhuǎn)變、五個更加”的重要原則，以推動城市高質(zhì)量發(fā)展為主題，以堅持城市內(nèi)涵式發(fā)展為主線，以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效。

　　(一)著力建設(shè)富有活力的創(chuàng)新城市。立足城市資源稟賦和基礎(chǔ)條件，精心培育創(chuàng)新生態(tài)，強化科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新協(xié)同，統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級、新興產(chǎn)業(yè)培育壯大、未來產(chǎn)業(yè)布局建設(shè)，因地制宜培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。推進土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，有效推動城市低效用地再開發(fā)，推動各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)改造提升，建立可持續(xù)的城市建設(shè)運營投融資體系，激發(fā)城市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

　　(二)著力建設(shè)舒適便利的宜居城市。堅持人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體規(guī)劃，逐步破除傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)、居住、商務(wù)等功能分隔模式。加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。推進老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”更新改造，實現(xiàn)城市有序“新陳代謝”。適應(yīng)人口和需求結(jié)構(gòu)變化發(fā)展生活性服務(wù)業(yè)，健全養(yǎng)老服務(wù)體系，加強教育資源前瞻性布局，推動緊密型醫(yī)聯(lián)體建設(shè)，加強社會保障和分層分類社會救助，牢牢兜住民生底線。

　　(三)著力建設(shè)綠色低碳的美麗城市。加強城市環(huán)境保護，推進城市空氣治理提質(zhì)工程、飲用水水源地保護等重點任務(wù)，持續(xù)提升城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。協(xié)同推進降碳減污擴綠增長，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、綠色建筑、綠色交通、綠色消費、綠色社區(qū)。修復城市生態(tài)空間，保護城市河湖水系、濕地和水環(huán)境，促進人與自然和諧共生。

　　(四)著力建設(shè)安全可靠的韌性城市。推進城市基礎(chǔ)設(shè)施生命線安全工程建設(shè)，加快老舊管線改造升級，推動地下綜合管廊建設(shè)改造，構(gòu)建多水源保障和分布式能源系統(tǒng)，強化城市自然災(zāi)害防治，統(tǒng)籌城市防洪體系和內(nèi)澇治理，增強高層建筑消防能力，加強“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建起全天候、系統(tǒng)性、現(xiàn)代化的城市安全保障體系。提高城市管理“軟件”韌性，加強應(yīng)急指揮、處置和救援體系建設(shè)，有效防范化解各領(lǐng)域風險。

　　(五)著力建設(shè)崇德向善的文明城市。完善歷史文化保護傳承體系，加強古城古鎮(zhèn)運營管理，重視保護城市獨特的歷史文脈、人文地理、自然景觀。重視城市文化軟實力建設(shè)，大力弘揚社會主義核心價值觀，積極發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，進一步彰顯城市文化品位和底蘊特色。

　　(六)著力建設(shè)便捷高效的智慧城市。堅持黨建引領(lǐng)，推動城市治理重心和配套資源下沉，下好城市治理“繡花功夫”，提升城市治理效能。強化城市規(guī)劃的管控和引導作用，做到功能復合、密度適中、高低錯落、藍綠交織。順應(yīng)數(shù)智化趨勢，強化科技支撐，建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，深化城市數(shù)據(jù)共享，豐富智慧城市應(yīng)用場景，創(chuàng)新城市治理理念、模式、手段，不斷提升城市治理智慧化精細化水平。

　　沈曉明

　　《 人民日報 》( 2025年12月11日 09 版)